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【原创】基于PPP模式的地下综合管廊项目 回报机制及其风险的简析

发布日期:2019-07-24 作者:苏天山 来源:《中国投资》
 
 
 
      2015年,财政部、住建部联合印发《关于组织申报2015年地下综合管廊试点城市的通知》(财办建[2015]1号),要求大力推进城市地下综合管廊建设,从国家层面上开启了地下综合管廊建设的元年,同年也是PPP模式正式在中国发展的元年,这也给二者的结合提供了契机。
 
 
 

 

1
有偿使用制度下的回报机制及其特点
 
 

国家发展改革委、住房和城乡建设部《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)提出,综合管廊是需要有偿使用的基础设施,为综合管廊行业奠定了收费基础和依据。城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。

时至今日,在财政部PPP管理库中,以PPP模式实施的地下综合管廊项目已多达200余个,笔者对各项目回报机制整理如下:

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模式A。政府付费:政府方根据建设可用性及运维成本向项目公司直接支付运营补贴,综合管廊有偿使用费由政府方自行收取。

模式B1.可行性缺口补助(根据实际收入核减):根据社会资本投标确定项目公司各年度收入,并由项目公司向入廊管线单位收取综合管廊有偿使用费作为使用者付费。政府方根据项目公司实际收取的使用者付费核减当年应支付的补贴,即政府运营补贴=投标确定的项目公司各年度收入-各年度实际收取的使用者付费。

模式B2。可行性缺口补助(以预期收入控制):估算各年度预期收入测算投标上限,社会资本投标确定政府运营补贴,并由项目公司向入廊管线单位收取综合管廊有偿使用费作为使用者付费,政府运营补贴不根据使用者付费的数额调整。

现将上述三种模式的主要特点整理如下:

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2
不同回报机制的发展及其适用性
 
 

综合管廊建设成本一般在3000万元/公里—12000万元/公里,虽具备收费可行性,但现阶段入廊率很大程度上受到片区规划的制约,同时管廊的服务对象包括供水公司、供电公司及各通讯运营商,因此在收费标准的制定中应当考虑是否会影响到终端用户的基本生活成本,基于综合管廊付费群体及付费单价等因素,都意味着综合管廊有偿使用费与建设成本存在非常大的缺口,即很长一段时间内使用者付费都无法满足建设及运营维护的需要。所以采用可行性缺口补助的回报机制是较为主流的设计思路以及行业逐渐完善后的趋势。三种模式的差异正是综合管廊在各地的差异化发展及其适用模式的体现。

2015年之前,全国只有厦门、上海等为数不多的几个城市有过综合管廊建设、运营及管理经验。在综合管廊行业诞生初期,入廊必要性和收费合理性问题成为政企双方质疑的重点。综合管廊的诞生,对于通信、供电、供水等公司而言无疑是一个巨大的冲击,以往只需要挖地直埋能解决的铺设问题,现如今必须一次性交上一笔不低的入廊费用,且每年交纳日常维护费才能提供相关服务,又不能肆意抬高终端用户的使用费标准,造成企业成本上升,引起供需方矛盾,这是企业的质疑;综合管廊作为新定义的城市基础设施,投资体量大,资金回收速度慢,入廊企业不配合,推进难度大,这是政府的疑虑。各方不能达成一致意见,没有政策和制度的保障,综合管廊建成后的入廊及收费能否实现就成为投资方最关注的问题。为解决地方政府试点推行综合管廊,又吸引社会资本参与项目投资,在没有任何政策和制度的前提下,A。政府付费模式、B1。 可行性缺口补助(根据实际收入核减)就成为初期最安全的合作方式。两种模式由政府直接或间接承担入廊率及入廊收费的风险,企业承担建设、运维管理的风险,在试点工作推行中提高企业参与综合管廊项目的信心,逐步形成对综合管廊的认知,帮助完善市场。

而B2。可行性缺口补助(以预期收入控制)就更适用于对综合管廊行业理解更为深入,配套政策及制度更为完备的城市。最基本的保障制度便是企业强制入廊政策以及地方制定收费标准指导意见,实现有法可依。相当于地方政府在政策层面给予强效支持,让项目公司能依法办事、依法收费,使有偿使用费的收取成为企业行为。这体现了PPP模式激励相容、风险共担的原则,由政府方通过制定政策给予行业环境的保障,减少社会资本方承担的运营、收费风险;通过城市、片区规划,形成未来可预期的入廊用户预测情况,从政策制定及片区规划两条线双管齐下,减少项目公司的运营风险,增强社会资本方的投资信心。

 

3
以运营为核心是未来发展的必然趋势
 
 

根据《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号文)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号文)的有关精神,PPP模式应当贯彻以运营为核心、以绩效为导向的理念,推动PPP项目由重建设向重运营转变。

在运营属性方面综合管廊项目相对传统市政基础设施类项目具有着先天的优势,是结合了设施运行、设备维护与生产经营的项目。随着行业基础制度和配套政策的逐步完善,B2模式将成为PPP模式下综合管廊类项目的发展方向,真正意义上的由项目公司承担运营的责任与风险,由于回报机制的灵活性项目公司有能力也有动力积极为自身创收。由于综合管廊被誉为百年工程,轻易不会翻新扩容,这就导致了很长一段时间地下空间的有限性,采用B2模式能提高项目公司的自主能动性,有利于企业为提高企业经营收入拓宽服务渠道及服务对象,而非固步自封为现有入廊管线的“物业”单位,有利于让企业不再完全受到片区发展进程的影响,可以在确保安全的前提下尽可能挖掘综合管廊的商业潜能。在支持项目公司创造额外收益的基础上,配合适当的超额收益分成机制,避免项目出现不可预期的发展导致项目公司收益远超预期、出现暴利的情况,进而实现风险共担,收益共享的共赢局面。这是行业进步与成熟的必然结果,也是PPP模式激励相容的体现。

原文

 

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