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【原创】关于深化PPP项目建设期绩效考核的思考

发布日期:2019-05-09 作者:卫磊 来源:
关于深化PPP项目建设期绩效考核的思考

作者:卫  磊          北京金准咨询有限责任公司南京分公司

全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目的数据显示,截至2018年12月末,落地项目同比净增1,962个。大批量的项目落地意味着多数PPP项目已经进入建设实施阶段,进一步深化建设期绩效考核迫在眉睫。

 

结合个人项目实践经验,本文抛砖引玉,着重从指标选取、评分标准、考核内容和PPP项目合同的衔接、考核结果运用四个方面描述建设期绩效考核的深化要点。

 

 

 
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一、绩效考核指标的选取

 

目前PPP项目常见的建设期绩效考核指标一般按照传统工程项目进行设置,主要包含人员到位、设备投入、工期进度、工程质量、安全生产、环境保护等几个方面的指标。

 

PPP项目是以项目公司为主体负责实施,项目公司已从施工单位转变为建设单位,相对于传统工程项目,项目公司的身份发生了逆转。而从政府角度出发,签订PPP项目合同的合作对象是项目公司,绩效考核的对象也应是项目公司,传统工程项目的考核指标不能满足需求。

 

在现有融资环境下,政府方对项目公司的要求不仅仅是承担施工责任,更重要的是保证融资资金及时到位。简单说,建设期绩效考核应该是一套包括考核项目公司投融资能力、建设管理水平的多方面、多维度的具体考核体系。

 

举例来说,建设期绩效考核指标至少应在原有传统工程项目考核指标基础上增加包括资本金到位、建设期履约保函提交、社会稳定、满意度评价、财务管理、档案资料管理等指标,具体增加哪些指标应结合项目类型、项目付费机制等实际情况来选取。

 

 

 
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二、评分标准的细化

 

目前在配合政府方对项目公司进行建设期绩效考核时,发现早期PPP项目评分项标准模糊、界限不明,赋分带有很强的主观性,不利于考核人员准确、客观地评价项目情况。

 

例如,某项目绩效考核要求“项目建设须满足相关规范要求,若验收发现不符合相关规范的问题,项目公司必须整改直至符合规范要求。每项每次不合格扣0.5-1分;最多扣10分。”绩效考核小组在具体考核评分时,一方面无法明确考核时所需依据的规范,另外一方面无法确定具体扣分值。

 

实际操作中常看到类似上述评分标准,为保证绩效考核的顺利进行,建议合作各方对项目绩效考核方案进行优化,明确具体考核所依据的规范,结合项目实际施工建设过程中可能出现的重点问题进行分类列举,并约定各类问题的具体扣分值。

 

 

 
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三、考核内容与项目合同的衔接问题

 

实践中,绩效考核方案常作为PPP项目合同的附件,或单独以章节形式存在于PPP项目合同中。但在PPP项目执行过程中,发现考核内容和PPP项目合同的衔接存在较多细节问题。

 

绩效考核不只是考核方案中的一张表格,也不能简单理解为定期考核、评分、罚款或减少政府付费的过程。PPP项目合同中有关项目公司应遵守的义务或相关约定,均属于绩效评价范畴。

 

PPP项目合同主要约定社会资本或项目公司应履行的义务,但某些需要着重强调或者不宜在合同中确违约处罚措施的重要事项,建议可考虑增加至绩效考核方案中。

 

例如,某项目已约定“乙方应于本合同生效三十日内,向甲方提供符合下列要求的建设履约保函,作为其履行在本合同下的建设义务和其他违约赔偿义务的担保”、“乙方未能根据本合同约定提交建设履约保函、运营、维护保函或移交维修保函并保持其有效的,甲方有权立即发出终止意向通知”,但社会资本方中标后,因为项目公司一般为新成立的有限责任公司,存在短期较难获取到银行授信,其提交建设期保函的时间往往会拖延。政府方考虑项目前期准备、招标等环节已付出较多时间、精力等成本,如直接终止项目合同,重新选择社会资本,在项目工期等要求下明显不合理。针对项目公司延迟提交建设期保函,建议可以考虑从两个方面合理优化相关风险:

(一)政府方在招标过程中,可以考虑设置由中标社会资本提交建设期履约保函(运营、移交保函可由项目公司提交);

(二)建议在终止项目合同前设置缓冲阶段,将履约保函的提交纳入项目建设期绩效考核范畴,处罚标准可设置等同为履约保函出具的财务成本。

 

当然,若PPP项目合同中已就某考核事项约定具体处罚措施的,则不宜将该事项再次纳入绩效考核方案中,以防对社会资本重复处罚,增加了处罚力度。

 

 

 
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四、考核结果的运用

 

PPP项目建设期绩效考核结果运用时,一般设置为政府方按合同提取建设期履约保函或者扣减运营期的政府付费。

 

自财办金〔2017〕92号提出“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的不得入库”,一石激起千层浪,众说纷纭导致某些PPP项目绩效考核方案设计存在一个误区,认为建设期绩效考核的结果必须至少与全部建设成本的30%挂钩。从文件发布的初衷来看,意在防止项目竣工后,固化政府支出责任。PPP项目核心在于运营期的产出绩效,实际应将项目运营期绩效考核与项目全部建设成本的30%挂钩。

 

此外,PPP项目绩效考核结果一般运用于对项目公司或社会资本的处罚措施,从而引起社会资本本身的抗拒。依据财金〔2014〕113号,“项目实际绩效优于约定标准的,项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款,并可将其作为项目期满合同能否展期的依据”。政府方或咨询机构在制定绩效考核方案时应赏罚并举,例如:在设置满足政府方对项目基本预期的考核指标之后,可在此基础上设置基本预期之外的附加考核指标。如考虑预算额度的限制,不宜增加政府付费,也可将附加指标设置为加分项,激励项目公司在完成本职工作后,通过加分项来弥补工作中可能存在失误。

 

鉴于PPP项目集综合性、系统性、复杂性于一体,在绩效考核过程中不仅涉及工程的项目管理,还涉及财务、金融、法务等各学科的知识。因此,需要咨询公司、会计事务所、律所等第三方专业机构共同配合政府方完成绩效考核的实施。

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