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【金准专题】金准"一带一路"研究与服务(电子刊)2020年(第1期)

发布日期:2020-03-30 作者:智宇琛 来源:

金准“一带一路”研究与服务(电子刊)

The Ktrue Research and Service of Belt and Road (E-book)

2020年第1期  总第6期

 

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关键词:国际PPP  政府保证  交通案例

 

在国际PPP项目中,政府保证的内容、形式、方法和机制至关重要,不仅关系到项目是否能够顺利进行融资、建设、运营和管理,在项目内外部条件发生变化时也起到关键作用。

 

有鉴于此,世界银行、公私合营基础设施咨询机构(The Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) )以及全球基础设施基金(GIF)等机构联合进行了一项关于全球基础设施建设项目中的政府保证的研究,并于2019年底出版了《基础设施建设中促进私营部门投资的政府保证》一书。

 

我们从该书中精选相关案例,本期首先介绍其中4个交通类案例,涉及秘鲁、巴西、韩国、西班牙等国家在实施其交通基础设施国际PPP项目中的政府保证机制、经验以及教训等。下期将介绍电力PPP项目案例,欢迎继续关注。

 

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一、秘鲁交通基础设施项目政府保证模式的优化

在一个国家内成功实施PPP的经验可以减少对广泛政府保证的需求。一个典型案例是:与亚马逊北部公路(2005)的融资相比,秘鲁政府的良好记录降低了其对利马地铁2号线项目(2015)所需的直接支持水平。

 

亚马逊北高速公路项目内容是建设和维护一条964公里的国家高速公路,该公路是南美区域基础设施整合(IIRSA)计划的优先项目。由于预计每日流量很少,因此该项目的结构是政府每年向特许公司付款,以支付部分投资、运营和维护成本,该项目提供的保证范围相当全面。

 

该道路分为多个部分,随着建设里程碑的实现,政府签发了“付款义务证书”(CRPAOs),这代表着秘鲁政府的无条件年度付款义务,可以被分配给第三方(允许在发行债券时用作担保)。

 

亚马逊北高速公路项目的中标条件是要求最低政府补贴。这项补贴涉及所需的PAO(每年的工程付款)和PAMO(每年的运维费用)总和的现值。在特许权的整个有效期内,政府将支付沿高速公路分布的8个收费站收取的费用与中标人每年要求的PAMO付款之间的差额。该计划被批评给政府带来了不必要的风险,并提出了缩减保证范围的建议。

 

2015年授予的利马地铁2号线项目,耗资58亿美元,其在平衡风险分配方面有了进步。该项目包括35公里地铁的设备、系统和车辆的设计、建造、运营、维护和供应的总包。

 

在该项目中,特许公司承担了设计、施工和运营绩效的风险,而秘鲁政府承担了与征地和移民安置、未知的地质条件、需求和不可抗力有关的风险。

 

该项目还使用了授权机构的合同付款义务的一种形式(ReICAS por InversionessegúnCertificado de Avance de Obras,RPICAOs)——“具有里程碑意义的付款凭证”,代表了交通运输部用于减轻建设风险的付款义务。

 

RPICAO涉及秘鲁政府作为项目启动实体的付款义务的保证人,而不是直接债务人。付款义务是通过由税收资助的总信托来承担的,秘鲁政府仅有义务支付差额,从而限制了政府的风险敞口。

 

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二、巴西地铁项目根据实际需求提供保证的机制

降低实施此PPP项目收入风险的机制基于最小和最大需求水平。这种最低收入保证结构可激励有收入保证的私人合作伙伴以使需求最大化。当特许公司收取的收入低于预定水平时,将触发最低收入保证。

 

对于运输项目,尤其是新建项目,需求风险可能很高。例如:需求预测常常高估了用户;其他基础设施可能会与本项目竞争;民众可能对支付服务费用不感兴趣,等等。因此,PPP运输项目的最低收入保证通常用于减轻需求风险。

 

2005年,巴西圣保罗州政府宣布将实施圣保罗地铁4号线为期30年的建设项目并开始招标。圣保罗地铁4号线的最低收入保证机制是:

 

1、根据预计的基本需求水平使用政府补贴或特许经营者税收的范围。与基本预期需求相差10%以内(意味着实际需求介于预期需求的90%至110%之间),既不会补贴也不会征税。

 

2、此外有另外两个保护范围,第一个保护范围在预计需求的10%到20%之间,第二个保护范围在预计需求的20%以上——需求低于预计的10%以上的两个较低层级时要求政府向特许公司付款。需求比预计高出10%以上的两个较高层级时要求特许公司向政府付款。

 

3、如果需求水平比预期的要低10%到20%,则政府将补偿未满足需求的60%,以补贴特许公司的损失;如果需求水平比预期的水平低20%以上,政府将通过补偿未满足需求的90%来补贴特许公司的损失。

 

4、如果需求高于预期,则特许公司支付其额外收入的一部分,具体取决于对服务的实际需求下降的范围(高于预期需求水平)。

 

通过这种机制,如果需求低于基本方案水平,则政府会向私人合作伙伴提供补偿。如果需求超出基本方案水平,则政府将获得额外利润的一部分。这样,私人合伙人面临的需求减少和收入下降的风险得以缓解,而政府仍然受益于上行潜力。特许经营者始终具有最大化需求的动力,因为特许经营者共同承担着利用率低下的风险和共享利用率上升的好处。

 

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三、韩国地铁项目政府保证模式的变化

地铁9号线是韩国首个私有地铁轨道投资项目,采用BTObuild-transfer-operate方式并享有30年的特许经营权。首尔市政府(SMG)运营着现有的八条地铁线,于2005年将其9号线运营权委托给首尔地铁9号线财团。该财团包括由现代Rotem集团(子公司)的投资者和麦格理集团(MKIF)领导的金融投资者。

 

该财团负责设计和建造,工程和制造,测试和试运行以及运维。根据这一工作范围,财务结算时的估计费用为12亿美元。国家和首尔政府针对特定可验证里程碑支付款项,里程碑由独立工程师每月认证一次。

 

收益模型由两部分组成。第一部分是车票收入,据估计,这条铁路线每天(2013年)将运送760,000名乘客,每年的总里程达到600万公里。第二部分是辅助业务,包括地下购物中心租赁租金,以及车站、车厢和便利店的广告。

 

该项目由SMG提供的项目管理机构在运营的前15年中提供支持。在实际收入不低于特许经营协议预测收入50%的前提下,SMG将在前五年提供90%的通胀调整后的预测收入支持;在第六年至第十年该比例为80%;第11年至第15年为70%。

 

事实证明,SMG由于项目管理机构的年度支出受到财务压力。由于项目管理机构保证13%的回报率,如果乘车率低于预期,该市每年必须向公司支付数百万美元。

 

MKIF和其他投资者在2010年、2011年和2012年分别获得了1,180万美元,2,620万美元和3,450万美元。SMG从2009年至2013年共向私人运营商支付了1.452亿美元。

 

鉴于这种情况,SMG启动了有关票价上涨和取消项目管理机构的谈判。随后,私人投资者进行了重大改组。2013年10月,MKIF和现代Rotem以约7。07亿美元的价格出售了他们的股份,为11位投资者的出资铺平了道路。其中包括两家资产管理公司(韩华资产管理公司和新韩法国巴黎银行资产管理公司)和京瓷人寿保险、韩华人寿保险和兴国人寿。SMG与重组后的首尔地铁9号线公司签署了新合同。

 

在修订后的协议中,项目管理机构(以及最低回报率保证)被成本补偿系统取代。即如果地铁的实际收入不能支付运营成本,运营商将仅获得其损失的赔偿。根据修订后的协议,SMG希望在未来26年内将财政支持从49亿美元减少到19亿美元。

 

这一案例表明,为政府及其项目管理机构提供保证的回报率可能极其昂贵,还必须考虑其他补偿方法并建模,以了解哪种方法带来最大化的物有所值。

 

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四、西班牙公路项目政府保证的风险

从1998年到2004年,西班牙授予了9条收费公路特许经营权,并且根据当时的经济增长情况做出了非常乐观的交通预测。

 

特许权合同包括一项关于“行政责任人”(RPA)的条款,该条款起源于避免“不当得利”的法律学说,其中指出“个人有权因由于公共服务正常或异常运行造成的任何伤害或损害获得政府赔偿,除非不可抗力。” 因此,RPA本质上是政府的保证。

 

几年后,西班牙受到欧洲金融危机、经济衰退以及免费通行的替代路线等因素的影响,导致交通量仅是预期的一小部分。尽管试图重组债务,但未成功,到2014年,九条收费公路已申请破产,未偿债务超过50亿欧元。

 

根据RPA,政府必须在困难的情况下收购该公司,但庞大的收购资金将增加西班牙在经济衰退期间的预算赤字。随后,政府与贷款人和项目所有者进行了长时间的谈判,并通过选举周期和法规变更推迟了就RPA的支付。最终,贷方将其债务(大幅折价)出售给对冲基金,这些对冲基金则诉诸法院要求付款。

 

西班牙的收费公路案例表明,即使在发达国家中,需求研究不足和随后的经济危机也可能产生债务,即使有保证,债务也会损害政府、私人投资者和贷方。因此,前期项目准备(包括实际需求分析)仍然是确保项目成功的最关键因素。

 

 

 

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